论问题要：
随着中国司法改革的推进，法官制度改革尤其是法官职业化建设成为我国现阶段司法体制改革的重要目标，法官员额制度则是推进法官队伍职业化、精英化建设的突破口，试点法院运行法官员额制度已建立不同的运行模式，也取得初步成效，但同时，通过试点实践发现法官员额制度也存在一些问题，对此，本文针对实践中显现的问题提出几点建议，以期为我国法官员额制度的全面推行提供参考。
全文6174共字
以下正文：
法官员额制度，即合理确定各级人民法院法官员额编制的制度。发展法官员额制度，是实现法官职业化、精英化建设的前提条件，是我国司法改革的一项重要内容。笔者将以我国试点法院的员额制度发展状况为出发点，分析我国发展法官员额制度存在的问题及成因，提出几点发展我国员额制度的建议，以期为我国法官员额制度的全面推行提供参考。
一、我国试点法院的员额制度发展现状
最高法院于2004年3月正式选定了17个法院作为试点单位，试图采取以点带面的做法，推进全国法院法官员额制度的发展。现将几个试点法院对该项制度的开展情况介绍如下[①]：
（一）试点法院试行法官员额制度的具体做法
1、四川省泸州市中级法院原具有审判职称人员86人，试点改革后确定法官员额为28人，占原有法官比例的32.5%，确定法官助理17人，定编后法官与法官助理对应比例为1:0.607，采取法官助理配备到合议庭跟庭的做法。
2、徐州市云龙区法院具有审判资格人员62人，改革后法官员额确定为27人（院长、副院长、庭长作为当然的法官包含其中），法官助理为14人，定编后，法官占原有法官比例为43.5%，法官与法官助理比例为3:2，实行“三二二”审判模式，即一个审判单元由3名法官、2名法官助理、2名书记员组成。该院拟再设置14个法官岗位。
3、江苏省常州市钟楼区法院行政编制人员为85人，改革后确定法官员额为29人（院长、副院长、审判委员会委员和7个业务庭庭长合计11人为当然法官），定编法官占全院干警的三分之一，配备法官助理16人，同样实行“三二二”模式，法官与法官助理比例为1:0.55。
4、湖南浏阳市法院具有审判职称人员84人，改革后确定法官55名，占原有审判人员数65.4%，配备法官助理48名，法官与法官助理比例为1:0.9，其中，院长、副院长、审判委员会委员、其他中层干部正职为当然法官，同时规定政工室、办公室、纪检监察室、政策研究室负责人员，因工作需要到业务庭任职时也为当然的法官。
5、遵义市红花岗区法院初步确定了16名法官（不包括院长、副院长和不在审判岗位的审判委员会委员8名），占原在审判一线56名审判人员的28.57%，配备了法官助理35名，法官与法官助理的比例为1:22，初步实行两种配备模式，一种模式为审判业务庭1名法官配备2名法官助理，另一种模式为人民法庭1名法官配备1名法官助理。
1、审判效率有所提高。90%以上的试点法院案件审理期限缩短。比如西安市碑林区法院，简易程序审理案件的平均审限由原来的62天缩短为51天，普通程序审理案件的平均审限由146天缩短为135天。
2、案件质量有所提高。90%的试点法院的上诉案件发改率降低，调解率有所提高。如遵义市红花岗区法院与改革前相比，上诉案件二审维持率上升4.28%，改判率下降了9.5%，发回重审率下降6.23%，案件调解率为38%，较之改革前上升了近5%。
3、人均结案数有所提高。比如重庆市沙坪坝区法院，人均年结案数由以前的119.8件上升为190.8件，同比上升了59.27%；湖南省浏阳市法院人均结案数由试点前的70件上升为131件，同比上升了87%。
4、法官个人结案数有所提高。比如北京市海淀区法院1名审理刑事简易案件的法官，一年结案数为1614件。
二、我国发展法官员额制度存在问题及成因
试点法院推行法官员额制度取得了一定的成效，但也不能由此过于乐观，通过试点法院法官员额制度的试行，发现我国推行法官员额制度还存在很多问题亟待解决和完善。
（一）法官员额制度的合法性问题。
我国法官员额制度缺乏有力的法律依据支撑。2001年6月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修正后的《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）第2条规定“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”，该条规定的“法官”包括法院中所有拥有审判职称的人员。而《法官法》第50条规定“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的颁发”，此条规定的“法官”应为最高人民法院于1999年颁布的《人民法院五年改革纲要》中明确指出的“具有较高素质，真正符合条件的审判人员”。前者范围明显大于后者范围，这种源自于同一部《法官法》的法律冲突使我国法官员额制度一开始试行就陷入合法性危机中。另外，由于以前法官选拔制度的不严谨，造成了目前法院系统存在法官人数众多、部分法官不参与审判工作、法官素质良莠不齐等问题，试行法官员额制度的初衷和出发点就是精简现有法官人数，选任一部分现有法官继续行使审判权，分流一部分法官，剥夺他们的审判权，但是现行的审判员都是人大常委会任命的，是《法官法》明文规定的法官，如果剥夺其审判权未免有违法之嫌。
（二）法官员额定编量化标准问题
试点法院试行法官员额制度时，最高法院为了保护各试点法院的积极性，并没有制定一个统一的法官员额定编量化标准，允许各试点法院因地制宜，按照各自的思路进行法官员额确定，因此，各试点法院精简原有的法官的幅度参差不齐，但普遍精简力度不大。首先，法官员额定编本身是审判利益的再调整、再分配问题，难免会使一些法官失去审判权，成为利益的受损方，部分试点法院为了降低改革难度，将法官员额数量定得多、定编法官资格门槛降得低，自然定编后法官的精英化程度提高有限，并未达到实施法官员额制度的真正目的；其次，为尽可能保护现有审判人员利益，通常将法官员额一次性选拔满员，业务素质相对出色的优秀审判人员数量多的法院容易出现粥多僧少、竞争过度问题，审判人才相对数量少的法院容易出现滥竽充数的现象。另外，法官一次性选拔到位，没有给新进法官竞争机会，时间久了容易造成法院的人员管理机制的僵化、封闭停滞、缺乏应有的活力。
（三）定编法官的选拔问题
法官员额制度的最大困难在于如何决定法官的“去”与“留”。每个法院内部都设有院长、副院长、庭长、副庭长等若干人，由于他们集审判职务与行政职务于一身，因担任行政职务而面临的行政管理、工作协调等行政事务缠身，实际上办案极少[③]，从大多试点法院的试行成果来看，在法官员额定编后，院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长等往往是当然的法官，占据很大一部分法官员额，在目前国情下，取消院长、副院长、庭长、副庭长等的设置不可能，减轻他们的行政事务也难以奏效，就业务素质论，院、庭长往往也是法官中的精英分子，不让他们成为法官，既不公平也不现实。另外，从我国内设组织机构上来看，我国法院除了审判序列外，还设有政治处、监察室、研究室、办公室、后勤部门等，这些部门工作的人员大都具有审判职称，属于审判人员这个大范畴，这些人中也不乏因为工作安排不能参与审判的审判人才。法院试行法官员额定编后，这些人何去何从？他们能否成为法官？其次，我国的执行员参照法官序列管理，但从司法实践中来看，执行员大多从事的是生效裁判的执行，与审判工作基本无关，那么实行法官定编后，执行员是否还能认定为法官？同时，在现有的业务庭法官中，哪些人可以留任继续作法官，哪些人分流？究竟以何种标准确定法官人选是一个突出的问题。
（四）法官定编后人少案多问题
我国目前许多法院的人均办案量相比以前增长了数倍，工作量已基本接近法官的承受极限。面对逐年增长的案件，如果再大幅度裁减法官，可能会出现案件审理上的拖延和质量上的下降。尽管我国的法官人均办案数量明显低于发达国家，但是我国法官的工作并不比其他国家的法官轻松，很多在国外属于法官助理承担的事务性工作由法官来做，审判程序也并未实行真正意义上的繁简分流，从某种程度上无疑增加了法官的工作量，分散了法官集中裁判的精力，如果盲目裁减法官，可能会造成法院工作的更加紧张。如何在现有审判队伍的基础上应对日益严重的诉讼案件激增问题已是各级法院亟待解决的问题，更何况是在推行法官员额制度的背景下来解决人少案多的矛盾。
三、发展我国法官员额制度的设想
发展法官员额制度是一项系统工程，不能孤立的进行，必须深化法院改革，为我国法官员额制度的全面推行创造有利条件：
（一）立法层面上修改法律
《法官法》第2条与第50条的内容冲突为法官定编选任竞争中落败的法官们提供了反对改革的法律依据，有种观点认为“既然是改革，而且是试点改革，就必定存在弥补法律规定的功能，但……并没有违反法律的禁止性或强行性规定，因此，并不能说这一制度违法。”[④]但这一说法并不能说服法院内外的持异议者，为此，要发展法官员额制度，首先应正视现实中的这一法律冲突，建议立法机关修改现行《法官法》第2条以及《人民法院组织法》和诉讼法等相关法律规定，重新界定法官的范围，即法官是依法行使国家审判权的审判人员，应当包括下列人员：最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、各审判业务庭（包括人民法庭）的审判员（取消助理审判员，改为法官助理）、立案庭和执行庭行使裁决权的法官。对于非审判法官，即政治部、办公室、监察室、研究室、立案庭和执行庭中具有审判职称的人员，则不在法官范围之内。只有相关法律加以修改后，法官员额制度才能健康发展，突破这一法律冲突怪圈，使改革的反对者失去不当的法律依据，减轻被分流现有法官的不平衡心理。
（二）明确法官员额定编量化标准
最高人民法院规定：“实行法官定额制度，在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额”[⑤]。随后，《最高人民法院政治部关于在部分地区人民法院开展法官助理试点工作的意见》（讨论稿）中指出：“试点法院应当以保证本法院依法高效的完成审判工作为前提，以案件和案件数的发展变化为基本因素，并综合考虑本法院法官的素质，法院辖区的人口、面积等情况确定审判法官所需的员额”。前后提法的变化，可以看出最高法院已经认识到在“各种因素”中，审判工作量应该是决定法官数量的首要因素。其他因素诸如人口数量、经济发展水平等最终都可以直接对应到一定的审判工作量上。笔者认为，根据定编后的法官在摆脱了繁琐杂碎的审判事务性工作的情况下，专司裁判之职。在只考量审判工作量的前提下，先计算出一名法官在法定工作日内能够审结案件的数量，即法官年人均合理结案数＝法官年人均正常办案时间÷案均结案时间（仅计算法官所花时间），其中，法官年人均正常办案时间，用以下方法测算：一年365天，扣除114个法定休息日，再扣除法官用于政治学习、培训、参加会议组织生活、和公休假等所用的时间，再将法官年人均合理结案数对应每个法院的受理案件数量，便可得出理论上每个法院需要的法官员额数，即法官员额数＝年受理案件总数÷法官年人均合理结案数量。这种计算方式计算实际从事审判业务的法官数量可能会有偏差，但偏差不会太大。其次，各法院在确定法官员额时，在计算审判工作量的基础上算出定编法官数量，再根据这个数据上浮20%-30%作为预备法官或机动备用，以应付定编法官出现生病，长时间休假，参加党政中心工作、调动等突发情况，同时预备的空余名额可随时根据审判工作需要补充选拔法官，有效解决竞岗失败的现有法官或新进法院人员在法官员额定编后竞争法官的机会问题，保持人事制度的动态管理[⑥]。
（三）完善定编法官选拔制度
法官人选如何确定是法官员额制度的重中之重，通过特定的程序竞争定编，综合考虑法官的资历、学历、审判经验、道德修养、人格品质等多种因素，通过设定统一的标准，公开、公平、公正的选拔法官。通过总结试点法院的试行经验，结合学者们的理论研究成果，笔者在此提出三点建议，以供大家参考：
1、法官定编应该坚持“老人老办法、新人新政策”的原则。“老人老办法”即为对于已经具有审判职称的人员，因工作需要、自愿请求或其他原因退出法官序列的，仍保留其行政级别和原有待遇不变，而不受其工作性质和岗位的影响；“新人新办法”则是指不再任命助理审判员。新进人员进入法院工作以后，因法官退休、调任、辞职等原由造成空缺，新进人员可以直接参与法官选任，经法定程序竞争胜出者，直接被任命为法官。
2、在定编法官的选拔过程中，对于在非审判部门工作的具有审判职称的人员，在定编法官的选拔过程中，应该允许其参与竞争，因为此类人员大多是出于组织安排或工作需要，并非本人不愿或者无能力从事审判工作，允许此类人员参与竞选不仅在法官员额定编工作中拓宽了用人视野，也加大了竞争力度。
3、可以考虑将法院现有的审判业务庭，即刑庭、民一庭、民二庭、行政庭、审判监督庭和具有条件的人民法庭合并为一个综合审判庭，所有法官归属于这个综合审判庭，这样可以自然削减相当多的庭长、副庭长数量，减少了相当数量的当然法官（《法官法》规定庭长、副庭长为法官）、空余出相当多的定编法官位置，缓解人少案多矛盾的同时，有助于克服法院内部管理的行政化倾向，弱化庭长、副庭长的行政管理职能。由于法院系统向来有法官在刑事、民事、行政等不同审判业务口轮岗的做法，作为现有法官中精英的定编法官，熟悉各类型案件的审判不存在很大的问题。
（四）分序列管理法院人员
建立法官员额制度的首要前提，就是对法院人员进行分序列管理。对法院人员进行分序列管理，明确各自职责，逐步实现司法资源的合理配置，减少法官定编后的人少案多的矛盾。1、将现有法院工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大序列，各序列间彼此独立、原则上限制各序列人员的流动。2、根据各序列特点和实际工作量，明确各序列的员额比例。除法官序列实行员额定编后相对稳定，其他序列可根据实际工作需要机动增减员额。3、明确各序列人员的职责范围，建议法官只负责案件的开庭和宣判；其他如庭前证据交换、庭前调解、调查取证、查找相关资料等辅助性工作由审判辅助人员承担；干部管理、机关管理、后勤服务等工作由司法行政人员承担。4、合理分配各序列间的职级比例，每个序列的职级数相对固定，互不占用。法官的职级仍与审判职称挂钩，其他序列参照公务员标准评定职级[⑦]。
法官员额制度是各国的司法通例，这是司法本质及其规律所决定的。我国法院的法官员额制度的构建目前还只是“万里长征走出了第一步”。现阶段构建精英化法官队伍的时机还不是很成熟，条件还不是完全具备，法官员额制度在全国范围内的较大规模推行还尚待时日，其发展注定了只能是渐进式的，一个长时期的进程，但这并不妨碍我国的法官员额制度在探索中实践和前行。我们需要的是坚定的信心、无畏的勇气、科学的态度和实干的精神，唯此，我们才能把中国的司法改革引向一个新的发展阶段。
[①]上述各试点法院的有关数据，出自各试点法院在全国法院法官助理试点工作座谈会上的经验交流材料，转引自胡鹏《当前中国法官员额制度若干问题探析》四川大学2004年优秀硕士毕业论文。
[②]本文中引用的各试点法院的有关数据，均来自各试点法院在全国法院法官助理试点工作座谈会上的经验交流材料
[③]辛肖民、马凤敏《关于审判长选任与合议庭制度建设的思考》。《中国司法审判论坛》（第2卷）
[④] 全国法院法官助理试点工作座谈会综述//法官职业化建设指导与研究（2004年第1辑）.人民法院出版社.2004:146
[⑤]引自《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》。载于法官职业化建设指导与研究（2003年第1辑）人民法院出版社。2003年5月
[⑥] 胡鹏。当前中国法院法官员额制度若干实践问题探析。贵州大学学报
[⑦] 刘娟娟。司法效率与法官员额制度之比较重塑。全国法院系统第十六届学术讨论会论文二等奖